Последние ужасные события, случившиеся в Карелии, заставили вновь обратить внимание на саму систему государственных и муниципальных закупок, существующую в России.

В первую очередь, на – не побоюсь этого слова – преступную формальность системы: при всей своей необозримости, она не способна уберечь заказчиков, а в конечном счете – граждан страны, от недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

Некоторые горячие головы кинулись защищать ущербный закон и обвинять во всех смертных грехах заказчика. Мол, это он виноват, что не проследил за некачественным исполнением контракта неквалифицированным исполнителем. Что ж, про вину заказчика и говорить не стоит, тем более эта трагедия затронула самое ценное, что есть у любого государства – детей. Но давайте обратим внимание на то, что сама система создает предпосылки для того, чтобы такие неквалифицированные исполнители имели возможность получать госзаказ.

Разве для непрерывного контроля выполнения работ или оказания услуг, да еще и за собственные деньги, я выбираю исполнителя? Зачем мне надо стоять с дубиной и контролировать как вбивается каждый гвоздь или носиться и проверять толщину пыли в отеле, если я изначально выберу в качестве контрагента компанию, дорожащую своей репутацией, для которой возможные репутационные потери значат гораздо больше, чем минутная, порой копеечная выгода? Увы, но не в чести у нас постулаты, на которых построена вся мировая история бизнеса.

Эксперты в один голос называют одной из основных проблем закона повальную аукционизацию, полностью уничтожившую такие общепринятые в мировой практике и в обычной жизни критерии отбора контрагента, как репутация и квалификация последнего. 

И речь идет не об аукционе, как о «гаечном ключе», которым заказчику иногда, по собственному желанию, будет удобно работать, а именно об ужасной системе «аукционизации». Системе, породившей безумную гонку за нередко вредной «конкуренцией», достаточно нелепую борьбу за неконтролируемый «доступ» к госзаказу каждого рыночного торговца, необъяснимое изничтожение квалификационных барьеров и сведение к минимуму возможности эту самую квалификацию использовать, как критерий оценки и пр.

А ведь, например, в США квалификация персонала относится к основным критериям выбора. У нас же квалификация если и учитывается, то в очень ограниченном перечне случаев. 

Дошло до того, что действующий закон напрямую запрещает предъявлять какие-либо требования к участникам закупок, кроме прямо оговоренных в законе. Но эти требования настолько общие, что им соответствует любая «фирма-однодневка», коих в России предостаточно.

Конкуренция, конкуренция и еще раз конкуренция! 

Такая безоглядная гонка привела к серьезному увеличению количества недобросовестных поставщиков, притом что российское закупочное законодательство декларирует в качестве одной из основных целей развитие добросовестной конкуренции. Более того, фактическое уничтожение права на установление квалификационных требований привело к тому, что был создан режим наибольшего благоприятствования для недобросовестных поставщиков. 

А такие «поставщики» - это нехватка (непоставка) лекарственных средств в больницах и поликлиниках, срывы дорожного строительства, брошенные подрядчиками детские сады и прочее, и прочее...

И причины не только в неспособности поставщиков взвешено оценить свои возможности. Кто бы мог представить, что госзаказ станет площадкой для выстраивания фактически «госзакупочных пирамид». Что «поставщики», получающие контракты на десятки и сотни миллионов рублей, на самом деле постоянные должники своих субподрядчиков и привлекают госсредства для погашения задолженностей, при этом набирая новые долги.

Фактически это фирмы-пустышки, за которыми нет ни производственных мощностей, ни финансов, ни репутации, что позволяет им безболезненно «ронять» цены на торгах. И появляются эти бравые отчеты о небывалой экономии – 30%, 50%, 90%. Однажды снижение начальной цены при закупке услуг по организации ярмарки выходного дня для префектуры Северо-Восточного административного округа Москвы достигло аж 100,5%! Даешь конкуренцию! Но эта «конкуренция» идет сугубо по цене – без реального учета качества продукции. В результате экономия, полученная в ходе торгов, полностью нивелируется потерями от крайне некачественного исполнения контракта.

А ведь за примерами далеко ходить не надо. В той же Америке давно пришли к выводу, что контракт по минимальной цене является ложной экономией. Весьма часто при осуществлении закупок предпочтение отдается участнику, имеющему более высокую стоимость собственных работ, но минимизирующему общие затраты. 

Еще пример. При выборе консультантов при реализации проектов Всемирного банка главным критерием является не цена, а качество. Притом что конкретные правила и процедуры, подлежащие применению при найме консультантов, зависят от конкретных обстоятельств, на первое место ставится необходимость получения качественных услуг, а уже потом расширение конкуренции, экономия и пр. 

Так, «Руководство по отбору и найму консультантов заемщиками Всемирного банка по займам МБРР и кредитам и грантам МАР», однозначно говорит, что, «по мнению Банка, в большинстве случаев наилучшим способом выполнения этих условий является проведение тендера между соответствующими условиям тендера фирмами, включенными в краткий перечень, когда отбор осуществляется с учетом качественных аспектов предложения, и, где это уместно, стоимости предоставляемых услуг».

Обратите внимание, в руководстве говорится не только о приоритетах в отношении качества, но и о так называемом «кратком перечне», когда организатор закупки рассматривает всех поставщиков, выразивших интерес к участию, но из них выбирает несколько с наилучшей квалификацией, которые и допускаются к участию в закупке. Фактически, выбирают «лучшего из лучших».

А ведь и у нас делаются своеобразные попытки собрать и проанализировать репутационные позиции компаний на рынке. Приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии (Росстандарт) от 04.04.2013 № 344 был создан технический комитет по стандартизации «Оценка опыта и деловой репутации предприятий». В комитете существуют подкомитеты по направлениям, например, «Оценка опыта и деловой репутации в области производства продукции и услуг строительства» или «Оценка опыта и деловой репутации в области здравоохранения и медицины». 

Увы, но такой более чем разумный подход натыкается на непреодолимую преграду под названием «обеспечение конкуренции между участниками закупок». А квалифицированы конкурирующие участники или нет, и насколько эффективно это происходит – дело десятое. Эффективность? Нет, не слышали.

К сожалению, в ходе беспрестанной реформы госзаказа все забыли самую важную задачу – эффективное удовлетворение потребностей государства, в конечном счете – населения как налогоплательщика. Речь идет не только о закупках канцелярских принадлежностей или компьютерной техники, но, в первую очередь – об обеспечении лекарствами в поликлиниках, о местах в детских садах и т.д. Уже более 10 лет об эффективности никто и не вспоминает. Да и о какой эффективности вообще можно говорить, когда зачастую обязательства вообще не исполняются? На первое место выходят статистические показатели, в результате чего любой лоточник с рынка имеет право участвовать в государственном заказе. В погоне за статистическими данными рынок госзаказа превратили в базар, где главным критерием выбора является минимальная цена, а другие критерии запрещает использовать закон. На репутацию исполнителя никто не смотрит. 

Ведь в настоящий момент ситуация доведена до такого абсурда, что участникам закупок достаточно просто выразить свое согласие на выполнение работ или оказание услуг, без малейшего описания своего предложения.

И, к сожалению, все чаще мы слышим о «недобросовестных поставщиках». Но вопрос в том, почему они вообще попадают в госзаказ?

Великий русский цивилист Дмитрий Иванович Мейер при описании истинного смысла сделки писал: «предполагается, что участники сделки желают поставить нечто законное, нечто действительное, ибо нарушение закона не предполагается» (Мейер Д.И. Русское гражданское право: В 2 ч. Ч. 1. По испр. и доп. 8-му изд., 1902. М., 1997).

Дмитрий Иванович свято верил, что только исходя из постулата о том, что «стороны действуют добросовестно при заключении сделки», возможно существование самого права, в частности, и общества, в целом.

А ведь и Гражданский кодекс Российской Федерации берет пример с тех достойных мужей. Прямо в первой статье он провозглашает, что «при установлении, осуществлении и защите гражданских прав и при исполнении гражданских обязанностей участники гражданских правоотношений должны действовать добросовестно». 

Добросовестно!

А добросовестность означает «субъективное состояние лица при совершении юридических актов, его неосведомленность об обстоятельствах, опорочивающих внешнюю или внутреннюю правомерность акта и могущих заставить честного в юридическом смысле человека отказаться от его совершения, несмотря на отсутствие формальных к тому препятствий» (Энциклопедический словарь Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона. – С.-Пб.: Брокгауз-Ефрон. 1890-1907).

Но какое же отношение к этим древним и мудрым нормам имеет значительная часть современных «поставщиков», которые нацелены исключительно на заработок, порой без малейшего намерения исполнить свои обязательства добросовестно?

Увы, но сама система госзаказа у нас устроена таким образом, что зачастую выигрывает не тот, кто готов (и хочет) предоставить качественные услуги или наиболее эффективно, добросовестно выполнить свою работу, а тот, кто предлагает минимальную цену. 

Как метко заметил один коллега – «рынок госзаказа полон «случайных людей». Но если цивилизованный, развитый госзакупочный (да и не только) рынок таких безжалостно отсеивает, то у нас, как я уже говорил, им создан режим наибольшего благоприятствования.

Конечно, в Законе № 44-ФЗ (как и прежде – в Законе № 94-ФЗ) содержится целая статья, посвященная недобросовестным поставщикам, но на деле эта норма никогда не работала. 

В первую очередь потому, что в реестр недобросовестных поставщиков включаются сведения об участниках, уклонившихся от заключения контракта, а также о поставщиках (подрядчиках, исполнителях), с которыми контракты расторгнуты по решению суда или в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта в связи с существенным нарушением ими условий контрактов. То есть для решения вопроса о внесении в реестр, недобросовестному поставщику надо «умудриться» уклониться от заключения контракта или довести заказчика до «белого каления», что очень непросто, в условиях нашего бюджетного законодательства. Но даже если такой поставщик и «загремит» в данный реестр, то потери такой компании составят только потерянное обеспечение заявки (что с лихвой компенсируется «выигранными» контрактами) и затраты на создание очередной фирмы «Рога и копыта».

Нечего и говорить, что реестром недобросовестных поставщиков можно напугать только серьезную компанию, не один год находящуюся на рынке и дорожащую своим именем. А такие, как уже говорилось, у нас не в почете.

Так как же решить проблему этой самой пресловутой «добросовестности»?

Наверное стоит немного изменить подход. Сместить акцент, что называется, с неработающего «кнута» на «пряник». Обратить внимание на давнюю идею о создания хотя бы в знаковых областях «белого реестра» поставщиков, которые будут допущены до госзаказа только после тщательной проверки, а до крупных заказов — после длительного «завоевания» репутации на более низком (стоимостном) уровне.

Такой реестр можно назвать «Реестр поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для государственных и муниципальных нужд» и разделить на несколько уровней. Например, по ценовому параметру: госзаказ до 100 тыс. руб., до 500 тыс., до 10 млн. и т.д.

Например, создается компания, которая планирует участвовать в поставках продукции для государственных нужд. Прекрасное намерение – но у нее нет опыта, а госзаказ чрезвычайно важная сфера рынка. 

Пускай-ка эта компания поработает годик на коммерческом рынке и докажет сначала там свою состоятельность. А через год подает заявку на включение в «госзакупочный реестр».

Разумеется, перед принятием решения о включении, компанию проверяют. Сейчас это трудности не представляет. Существует база «Сведения о государственной регистрации юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, крестьянских (фермерских) хозяйств, «Банк решений арбитражных судов», «Банк данных исполнительных производств» и прочие сервисы. Кроме того, внедрено и развивается межведомственное информационное взаимодействие.

Если у компании существуют недоимки по налогам, сборам, задолженности по иным обязательным платежам, решения арбитражных судов не в ее пользу, а уж тем паче возбуждено исполнительное производство, были претензии органов государственного санитарного контроля с возбуждением административных дел и другие подобные проблемы, такой компании отказывают во включении в реестр. Пусть исправляется и приходит через годик.

Если же все оказывается в порядке, такая компания включается в реестр первого уровня, нахождение в котором позволят принимать участие в закупках стоимостью до 100 тыс. руб.

Через год компания проходит плановую проверку, и в случае добросовестной работы на протяжении этого периода ее рейтингповышается до следующего уровня. Теперь ей становится доступным госзаказ до 500 тыс. руб.

Поработала на этом уровне, доказала свою добросовестность – добро пожаловать выше.

Также следует выделить специальную часть реестра, куда будут попадать только опытные, отлично зарекомендовавшие себя компании, и которым будет открыт доступ к самым важным, социально-значимым заказам. Например, к закупкам для оказания медицинской помощи в экстренной или неотложной форме, закупкам для детей, закупкам по строительству и ремонту опасных объектов и т.п.

И конечно, если компания уклонится от заключения контрактов, с ней будет расторгнут контракт, либо если она допустит иные нарушения, то такая компания исключается из реестра, например, сроком на два года. И чтобы вновь попасть в этот реестр, компании придется пройти все этапы включения заново.

Разумеется, создание такого реестра одномоментно невозможно, и следует предусмотреть льготный переходный период. Пускай сейчас в этот реестр будут включены все поставщики, подрядчики, исполнители, сведения о которых на настоящий момент содержатся в единой информационной системе (выигрывали контракты, подавали заявки и т.п.). Для новых компаний будет применяться описанная выше процедура, но для попавших в реестр должен быть предельно жесткий и равный подход: отнесся халатно к своим обязательствам, сорвал закупку – исключаешься.

Естественно, за ведением такого реестра должен быть жесточайший и беспристрастный контроль, но при должном желании его вполне возможно наладить.

Конечно, данное предложение не станет 100-процентной панацеей, но оттолкнуться наконец от дна, на котором сейчас пребывает система закупок, очевидно поможет. И даже только начало ее оздоровления даст возможность снова задуматься о главной цели закупок, которой является эффективное удовлетворение потребностей государства.